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国办发文加强城市轨道交通规划建设管理 一些城市“地铁梦碎”

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2018-07-14来源:观察者网作者:徐乾昂

  原标题:基建收紧!这文件一发,有些省会的“地铁梦”都碎了

  文/观察者网 徐乾昂

  13日,备受瞩目的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见 国办发[2018]52号》(以下简称52号文)正式对外印发。相比15年前的81号文,新版意见对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12道“门槛”进行了提高。其中最引人关注的,要数地区生产总值GDP的指标要求从原有的1000亿元变成了3000亿元,翻了三倍。

  基于这些改动,今年的52号文让一些城市“地铁梦碎”。兰州、乌鲁木齐、呼和浩特等省会首府因不达标,不再具备承建地铁的条件。

  而中央对地方政府基建项目收紧批准并非毫无迹象:去年就有多条地铁项目在批准开工的情况下被叫停。对比,不少分析人士认为,发改委对基建项目采取了愈加审慎的态度,是为了进一步抑制地方的投资冲动,进一步规范地方交通基础建设投资,从而规避“地方债务问题”的风险。

  注:52号文的成文时间是6月28日,发文时间在7月13日 图自国务院

  “地铁梦碎”

  在52号文件公布前,有关标准仍是沿用2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知(国办发[2003]81号)》,其中对申建地铁城市的要求是:地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值达到1000亿元以上,城区人口在300万人以上。

  而在新的征求意见稿中,对申建地铁的城市相关标准的要求变为:一般公共财政预算收入在300亿元以上,地区生产总值3000亿元以上,市区常住人口在300万人以上。对GDP和财政收入的要求均是15年前的3倍。

  对比国家统计局于今年1月公布的“2017中国城市GDP百强榜”,排名77(含77)以后的城市因年度GPD不足3000亿元,已丧失申报地铁建设的资格。

 

2017年GDP不足3000亿元的城市(不含100强以外)

  其中就包括甘肃省省会兰州(2445亿元)以及新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐(2799亿元)。

  另一方面,因市区人口未达到“300万”的标准而不能申请修地铁的城市有:兰州、洛阳、呼和浩特、南通、福州以及包头。

  债务水太深,地铁不再热

  地铁是地方基建中重要的组成部分,与公路项目不同,地铁的高额建设资金一般由市级财政负担。

  国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平曾在去年指出,2015年以来地铁建设热很大程度上来源于2015年-2016年上半年中国经济增长所面临的压力。而在2016年下半年以后,特别是2017年,中国经济已经呈现了稳中向好的态势,在这一背景下,防控风险,特别是债务风险成为了2017年的主题。

  也正是从2017年开始,财政部接连出台了50号文、87号文用以规范地方政府举债融资以及政府购买服务。地方融资平台和金融系统对此都做出了不同程度的调整。

  经济观察报曾援引一位交通基建方面人士对,对方表示,在财政、金融系统监管接连加强的前提下,负责项目审批的发改委对个别基建项目也同样采取了审慎的态度,这进一步抑制了地方的投资冲动,进一步规范了地方交通基础建设投资。

  这也是为什么一些城市在去年获准修地铁,但项目在同年即被叫停的原因。其中就包括这次“落榜”的包头。

  包头地铁项目曾在2016年5月获批承建,项目总投资超过300亿。不过根据公 开信息显示,包头市2016年全年一般公共预算收入271.2亿元,全年一般公共预算支出415.2亿元,完全无法实现收支平衡,差额为上级政府的转移支付。而地铁项目投资远远超过相关规定要求地铁建设资本金占财政收入的比重。

 

包头地铁项目于2017年5月开工,同年8月被叫停。(图自界面新闻)

  这种当地财政收入与基建项目金额的不匹配,为地方政府带来了沉重的财政负担。考虑到目前国内能达到盈亏平衡的地铁线路不足10条,包头市在地铁建成以后很有可能会面临持续的巨额亏损。

  3个月后(2017年8月),包头地铁项目被叫停。

  盲目投资城市轨道,加重地方债务负担

  而包头市仅仅是一个个例,咸阳市和武汉市均在去年年底表示,“轨道交通的建设规划未能获得国家发改委的批准”。

  此外,这次的52号文中可以看出中央对地方政府的“债务问题”关切程度。

  今年3月,国家发改委正就《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见(草案)》广泛征求意见,对申报地铁的地方政府的债务率、财政出资比例做出了“细到百分比”的要求。根据相关文件透露,国家已批复建设规划的43个城市中,有9个城市的地方未能达到“债务率”的要求:南宁、呼和浩特、包头、昆明、西安、兰州、沈阳、哈尔滨、贵阳。

  而在最终发布的版本中,52号文开头就写到:由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显,部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足,一定程度上加重了地方债务负担。

  对于这个问题,前任央行行长周小川曾于去年10月17日作出过总结。他在国际货币基金组织和世界银行的年会上说道:

  “关于债务问题,应当看到,在城镇化过程中,存在财政透明度不高、政府间财政关系有待理顺、缺乏明确的财政纪律约束地方政府等问题,因此金融市场对地方政府债的定价存在扭曲,向地方政府融资平台提供贷款的定价也存在扭曲,这导致商业银行和金融部门低估了地方政府财政风险。”

  但他同时也说:

  “相信这些问题会逐步得到解决,金融市场会变得更加透明、健康。今年7月(指2017年7月)召开的全国金融工作会议也强调要重视政府债务风险,同时也应看到,与私人部门债务和外债相比,政府债务风险较低,我们将通过推进财政改革积极应对有关问题。”

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